Adriel David SCHEIN
“Los hombres que ejercemos
funciones públicas pasamos rápidamente por ellas en la vida, que siempre es
breve, pero lo que hacemos, eso es lo que tendrá algún valor o no, y será
motivo de aprobación o al contrario, de escarnio y maldiciones de las
generaciones venideras”. Abraham
Lincoln
Introducción
El juicio político en la
Carta Magna establece que la Cámara de Diputados, el bastión por excelencia de
los representantes de la Nación, es la encargada de acusar al funcionario ante
el Senado para que este último juzgue y emita un fallo de condena o absolución.
Esta particular condena, emitida por un órgano político, no persigue fines penales,
solamente tiene por objeto destituir de su cargo al acusado y, eventualmente,
inhabilitarlo para ocupar “ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en
la Nación. Pero la parte condenada quedará, no obstante, sujeta a acusación,
juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios”.
Antes de la acusación –que
por cierto para que ésta se considere con mérito debe obtener una mayoría
agravada de las dos terceras partes de los miembros presentes– el proceso se
inicia con una denuncia o petición de juicio político que debe ser analizada
por la Comisión de Juicio Político. Esta Comisión es la encargada de realizar
la investigación y obtener las evidencias que demuestren que hay suficientes
elementos para sostener con solidez una acusación ante el Senado.
Por sus implicancias
sobre el debido proceso de los imputados, y para confeccionar criterios en los
cuales poder obtener un marco de referencia, estudiaremos en estas breves líneas,
dicha etapa inicial, comenzando por lo que establece el texto constitucional y
los comentarios elaborados por la doctrina tradicional.
La investigación de la Comisión de
Juicio Político
De la lectura de la norma
constitucional en su art. 53, al referirse
a la Cámara de Diputados, se extrae que ella es la encargada de
investigar la eventual comisión de las causales de destitución del funcionario
o magistrado. Así se establece que: “Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante
el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros y a
los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se
intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus
funciones; o por crímenes comunes, después
de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa
por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes”(subrayamos la
parte de la norma donde se deduce la facultad de investigar de la Cámara de
Diputados).
En la etapa inicial, la petición de juicio
político puede ser planteada por cualquier ciudadano. La solicitud (que se
presenta ante la mesa de entradas del cuerpo), es luego girada a la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados, la que dictamina (luego de escuchar
al denunciante y al denunciado), si hay mérito para efectuar la acusación[1].
Se debe tener en cuenta
que la propia Comisión de Juicio político posee su propio reglamento y allí se
encuentran especificadas cuáles son sus facultades, en cuanto a esta inicial
tarea investigativa. Por ejemplo, el art. 9 del Reglamento dispone que al
iniciarse una petición o denuncia, es la Comisión la que debe realizar el
primer control de legalidad evaluando si la petición cumple con los requisitos
mínimos formales para que ella prospere. Básicamente éstos se refieren a la
correcta identificación del funcionario o magistrado acusado, a una sucinta
relación de los hechos en que se funda y
al deber del denunciante de acompañar toda prueba de la que intente valerse.
En consecuencia, el
control de legalidad del art. 9 establece que debe haber un análisis previo:
“Antes de abrirse la instancia el presidente, o los miembros de la comisión que
éste designe, analizará si se dan en la especie las condiciones subjetivas del
denunciado y objetivas de la causa para la apertura del sumario de
investigación, o en su caso, aconsejar el rechazo pedido. Este informe deberá
ser considerado por el plenario de la Comisión”.
Estos caracteres con los
que cuenta la comisión –que es de carácter permanente–, la inviste con facultades
amplias para realizar las pesquisas, ya que nos encontramos, por el análisis de
los verbos utilizados por la Constitución, ante un verdadero proceso
“jurisdiccional” pero en el ámbito del Congreso; la Constitución “usa los
vocablos ‘causa’, ‘juicio político’, ‘fallo’, a más del verbo ‘juzgar’. Todo
ello en los artículos 53, 59 y 60[2]”.
Remarcamos que la
facultad de investigar se debe realizar siempre en el marco del respeto a las garantías
constitucionales. No podría la Comisión de Juicio Político decretar un
allanamiento sin una orden judicial que establezca pormenorizadamente el objeto
del allanamiento y su debida fundamentación[3].
El análisis de las
cuestiones referidas al debido proceso, nos lleva al siguiente interrogante, si
el juicio político, lo realiza solo el Congreso, en su función jurisdiccional,
ya que, constitucionalmente, es una facultad privativa de éste, ¿significa que
el Poder judicial no puede interferir ante alguna irregularidad? En otras
palabras, ¿es posible el control de constitucionalidad sobre lo actuado, tanto
de la Cámara de Diputados como del Senado?
Si bien la Corte en una
etapa inicial no validaba la apertura del recurso extraordinario contra lo
resuelto en un juicio político, paulatinamente, se fue inclinando por el
criterio de la justiciabilidad; ello
se sostuvo primero en el fallo “Magín Suárez” de 1987, y se cristalizó en 1993
con el fallo “Nicosia”. Allí se aclaró que si bien la Corte es competente para
evaluar si se respeta el debido proceso, no lo es para realizar un análisis de
fondo y evaluar sobre el contenido de la causal por el cual se remueve al
funcionario[4].
¿El Juicio político cumple con su
finalidad de control?
Es válido afirmar que el juicio
político es la herramienta constitucional, en la forma de gobierno
presidencialista, por la cual se produce un determinado control por parte del Poder
Legislativo sobre los otros dos poderes. Este control se centra en la
responsabilidad de los funcionarios.
Podemos decir que en sintonía
con el principio de división de poderes, un buen diseño constitucional evita su
concentración y el camino al despotismo. Ello con el fin de asegurar los derechos
y libertades de las personas.
Cuando concebimos el
fundamento del juicio político, resulta útil rememorar las palabras de
Alexander Hamilton al expresar que: “Si los hombres fueran ángeles, ningún
gobierno sería necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, no serían
necesarios controles al gobierno ni externos ni internos. Al organizar un
gobierno que será administrado por hombres, la gran dificultad radica en que
primero se debe permitir al gobierno controlar a los gobernados, y en segundo
lugar controlarse a sí mismos”[5].
Las lúcidas palabras de
Hamilton las relacionamos con un autor que a mediados de la década del 50
clasificó a los controles constitucionales en: intraórganos e interórganos.
Su nombre era Karl Loewenstein y enseñaba que si las instituciones de control
operan dentro de la organización de un solo detentador del poder son designadas
como controles intraórganos. Cuando,
por otra parte, la función se da entre diversos detentadores del poder que
cooperan en la gestión estatal, se les designa como controles interórganos[6].
En el caso del instituto
constitucional analizado, valiéndonos de las herramientas conceptuales
propuestas por este renombrado autor, podemos comprobar que se produce un
control interórgano ya que, por un
lado, se encuentra el Poder Legislativo, con sus dos cámaras que, dividiéndose
las funciones de acusar y juzgar, se encargarán de determinar la
responsabilidad política[7]
de los magistrados y funcionarios de los otros dos poderes, esto es, el
Ejecutivo y el Judicial.
Sentado lo expuesto,
diremos que por juicio político nos referiremos específicamente a un particular
proceso en donde participan ambas cámaras del Congreso, dividiéndose las
funciones de acusar –Cámara de Diputados–, y de juzgar –Cámara de Senadores–, a
determinados funcionarios prescriptos taxativamente en la Constitución[8],
a base de determinadas causales de contenido político.
Ekmekdjian define al
juicio político como: “un proceso de naturaleza judicial (aunque, en el caso
argentino, el tribunal no pertenezca al Poder Judicial) incoado contra cierta
categoría de magistrados y funcionarios públicos, por hechos o actos realizados
durante el período de su gestión, con el fin de quebrar su inamovilidad,
separándolos del cargo y quitándoles la inmunidad de jurisdicción penal, sin
perjuicio de las acciones penales ulteriores si correspondieren”[9].
El fundamento estriba en
quebrar la inamovilidad del funcionario, ya que en la forma de gobierno
presidencial, por ejemplo, el Presidente de la Nación, que es uno de los
funcionarios alcanzados por la norma, no puede ser removido y finalizará en el
cargo el mismo día en que expira su período de cuatro años, o sea hasta
concluido su mandato. Sin embargo, la problemática que encierra el juicio
político es que es muy difícil su operatividad práctica como un verdadero
control. Cuando se intentó acusar, por caso, al Presidente de la República, las
acusaciones nunca prosperaron ya que el titular del Poder Ejecutivo pudo
escudarse y protegerse en su partido. Es decir, los legisladores, como suele
pasar en política, anteponen los intereses partidarios ante los fines
institucionales.[10]
Es por ello que en nuestro país nunca se destituyó por este procedimiento a
presidente o vicepresidente alguno.
En este sentido, hay
cierta similitud con lo sucedido en Estados Unidos ya que técnicamente tampoco
allí fue destituido un presidente. Si bien se juzgó al entonces presidente
Andrew Johnson, no se llegó a su remoción. Fue acusado por varios cargos por
violar la ley federal de permanencia de funcionarios públicos y desobedecer al
Congreso. “Sin embargo, Johnson pactó con los líderes de los bloques moderados
del Senado y obtuvo su absolución por un solo voto de diferencia”[11].
Por otro lado, una cuestión
que es muy debatida en doctrina es qué sucede si, como ha pasado en la mayoría
de los casos, mientras se sustancia el proceso de juicio político, el
funcionario renuncia antes de finalizado el mismo. La polémica surge porque
cierto sector de la doctrina sostiene que no se puede continuar con el juicio
político ya que el efecto principal de éste es destituir al funcionario, por
tanto, al renunciar, el proceso se tornaría abstracto. Los motivos principales
por el cual los acusados renuncian antes del fallo final, son evitar la sanción
accesoria de inhabilitación para ejercer cualquier cargo público.
Otro sector de la
doctrina, encabezado por Sagüés, entiende que debería continuarse el proceso,
ya que con la renuncia se obviaría la sanción accesoria de inhabilitación
prevista en el art. 60. En sintonía con esta idea, se encuentra la reflexión de
Sabsay al decir que “la renuncia al cargo que desempeña el funcionario que está
siendo objeto de juicio político no puede impedir la prosecución del proceso,
que debe agotar su trámite independientemente del hecho de la dimisión del
acusado, quien eventualmente será pasible de las consecuencias que el fallo le
imponga. Si bien en tal supuesto la remoción carece de objeto, no sucede lo
mismo con la inhabilitación absoluta. El Senado tiene la facultad de aplicar
esta sanción por expresa letra de la Constitución. Pese a que el giro “aun”
parece subordinar la sanción de inhabilitación a la previa destitución, no
encontramos razón para que aquélla pueda declararse si el cese en las funciones
operó por la renuncia del funcionario, en caso de que éste merezca un fallo
condenatorio al finalizar la sustanciación del juicio”[12].
La actuación de la Comisión de Juicio
Político al investigar al Ministro Fayt
A
efectos de evaluar el actuar de la Comisión de Juicio Político, es útil estudiar
brevemente lo sucedido en un reciente episodio. Hace algunos meses, por una
nota periodística, salió a la luz en la opinión pública que el Ministro Fayt,
producto de su muy avanzada edad, aparentemente ya no concurría a su trabajo y
le enviaban, por ello, a su domicilio
las resoluciones para que éste las firmara, aunque lo que aparejaba un mayor
escándalo institucional, si la versión
era cierta, es que aparentemente el juez sufriría un serio deterioro cognitivo[13].
En ese caso, se asomaba la hipótesis de un eventual juicio político contra el
decano juez, por la causal de mal desempeño, ya que admite supuestos objetivos,
como hemiplejias o problemas en el discernimiento.
Producto
de ello es que la Comisión de Juicio Político, instó a que se realizaran, entre
otras medidas probatorias, controles médicos al magistrado, para constatar su
estado de salud y un peritaje caligráfico de su firma; pero la cuestión
sustancial del caso es que la Comisión no había decretado la apertura de un proceso
de juicio político, o sea, se necesitaba, según se argüía, una denuncia de
apertura o petición inicial para realizar la investigación.
Esta
última circunstancia, abalanzó críticas de opositores que fueron capitalizadas
por la prensa. Es así como, por ejemplo, el día 13 de mayo en una nota escrita
por Matías Moreno en el diario La Nación, con cierta retórica se interrogaba en
el título, ¿El Reglamento de la Comisión de Juicio Político habilita la
“investigación” sobre la salud de Fayt? Allí
se dijo, por caso, que “el art. 7 del Reglamento interno establece que uno de
los requisitos esenciales que debe cumplir la denuncia contra un funcionario o
magistrado para que sea investigada es que incluya cuál es ‘la causal de juicio
político que invoca’ el denunciante. Por ese motivo la oposición advirtió que
la Comisión no puede pedir medidas de prueba sin que haya una solicitud para
que se abra un proceso para destituir al juez”.
Por
otro lado, los diputados del oficialismo sostenían que por medio del art. 90
del Reglamento de la Cámara de Diputados no se vulneraba ningún aspecto del
proceso. Este articulo dice que: “Compete a la Comisión de Juicio Político
investigar y dictaminar en las causas de responsabilidad que se intenten contra
los funcionarios públicos sometidos a juicio político […] y en las quejas o
denuncias que contra ellos se presenten en la Cámara” (subrayado agregado).
Consideramos,
modestamente, que en este caso sí correspondía a la Comisión investigar. En
primer lugar, porque si bien en el Reglamento interno de la Comisión se refiere
a una denuncia, y soslayando que además en el episodio se había realizado una
denuncia con anterioridad, lo cierto es que una denuncia solamente tiene por
objeto anoticiar de una situación, es la famosa notitia criminis (en el caso de derecho penal). Pero si la
información ya fue anoticiada por medio de la prensa, no se percibe el motivo por
el cual la Comisión no pueda iniciar sus tareas investigativas. Ahora bien, lo que sí
debía haberse hecho es formalmente declarar que se iniciaba el juicio político
contra el funcionario; darle un punto cierto de inicio.
En
segundo lugar, de lo subrayado anteriormente en la norma transcripta, vemos que
ésta admite dos posibilidades, una, que la Comisión investigue, como lo dice en
su primer parte, y otra, que investigue en las denuncias que se le presentan. La
letra “y” demuestra una conjunción en donde la norma contempla dos supuestos.
A modo de cierre
De este breve comentario, podemos apuntar las siguientes conclusiones. I) El juicio político fue concebido como un mecanismo de control pero la realidad política lo torna en desuso. II) Las ocasiones en que se invocó su uso, estuvieron plagados de una enrarecida atmósfera partidaria. III) En esas oportunidades lo que se vio conculcado fue el debido proceso de los acusados; ello pasó, por ejemplo, en los escandalosos juicios a la Corte Suprema de la década del 40, donde intervino como abogado defensor el prestigioso procesalista Palacio. IV) La Comisión de Juicio Político puede investigar por imperio constitucional, pero debe respetar las garantías constitucionales. V) Finamente también añadiremos que hay un doble reaseguro contra la Comisión, ya que la misma Constitución impone que para que se eleve la acusación ante el Senado se necesite del voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en diputados, una mayoría agravada difícil de alcanzar. Ello vaticina que una acusación infundada se estrelle contra el siempre existente, veto de la minoría.
[1] Conf. JIMÉNEZ, Eduardo P., Derecho Constitucional Argentino,
EDIAR, Bs. As., 2000, cap. 29, p.16 y ss.
[2] Conf.
BIDART CAMPOS, Germán J., Manual de la Constitución
Reformada, Tomo III, EDIAR, Bs. As., 1998, ps. 104.
[3] Ibídem.
[4] Idem, p. 106.
[5]
Alexander Hamilton, El Federalista,
Ed. Fondo de Cultura Económica, México 1974, n° LI, p. 220.
[6]
LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la
constitución, Ed. Ariel, Barcelona, 1976, p. 232 y ss.
[7]
Remarcamos que cuando nos referimos aquí a responsabilidad política, debemos
distinguir que no es la misma responsabilidad política que la que se produce en
la forma de gobierno parlamentaria. Allí el gabinete y la asamblea se
encuentran integrados, o sea que el gobierno, conformado por el gabinete
depende de la confianza que le otorga la asamblea, que puede quitársela por
medio de un voto de censura. Los motivos por el cual puede producirse la
censura pueden ser, por ejemplo, por no compartir el plan de gobierno que lleva
el gabinete. Esta situación sí es responsabilidad política en sentido estricto.
En cambio, en la forma de gobierno presidencialista, la responsabilidad
política que existirá en el juicio “político”, solamente será por las causales
taxativamente establecidas para ese instituto: mal desempeño, delito en el
ejercicio de las funciones, o crímenes comunes. Nunca podrá serlo por los
motivos esgrimidos en el parlamentarismo, o sea nunca en el presidencialismo
sería por diferencias en la forma de gobernar o en la toma de decisión que
pueda existir entre el congreso y el presidente.
[8]
Solamente pueden ser acusados por este mecanismo: el presidente,
vicepresidente, ministros, jefe de gabinete de ministros y ministros de la
Corte Suprema. Luego de la Reforma constitucional de 1994, los jueces de los
tribunales inferiores, conforme al art. 115, serán juzgados por un jurado de
enjuiciamiento.
[9]
EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, Tratado de
Derecho Constitucional, Ed. Depalma, Bs. As., 1997, p. 209.
[10]
Idem, p. 213.
[11] Idem, p. 214.
[12] SABSAY,
Daniel Alberto, Manual de Derecho Constitucional, Ed. La Ley, Bs. As.,
2011, p.512.
[13]
Nota publicada en el diario Página 12, en fecha 26 de abril de 2015, firmada
por el periodista Horacio Verbitsky titulada “Falso”, que trascribimos: “La
Acordada 11 del año 2015 dice que los ministros la firmaron el martes 21,
“reunidos en la Sala de Acuerdos de Tribunal” y “frente a la próxima conclusión
del mandato de las Autoridades” del tribunal. La conclusión del mandato no era
próxima sino lejana y Fayt no colocó el trazo desvaído al que se redujo su
firma en la Sala de Acuerdos sino en su domicilio de la calle Larrea, ante el
titular de la Secretaría 5ta. de la Corte, Cristián Sergio Abritta, quien también
le llevó el fallo de los conjueces. Dado su deterioro cognitivo, Fayt no está
en condiciones de estudiar ningún expediente, tarea que delega en sus
colaboradores, cuya continuidad depende del presidente de la Corte, como lo
demuestra la drástica dispersión que Lorenzetti hizo de quienes trabajaban en
la Vocalía de Raúl Zaffaroni. La inclusión de datos falsos en un documento
público es otra herencia del menemismo judicial, originado durante la
presidencia de Carlos Levene, quien murió como presidente de la Corte a los 86
años”.
